“安法”修改的精神要义与重点内容

“安法”修改的精神要义与重点内容

应急管理部信息研究院法律研究所

代海军

《安全生产法》旨在防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，是促进经济社会持续健康发展的客观需要，体现了公共安全治理的社会化、法治化趋势。

“治国无其法则乱，守法而不变则衰”。《安全生产法》自2002年颁布实施以来，虽历经2009年和2014年两次修改，但在新发展阶段、新发展理念、新发展格局的历史方位中，安全生产面临更加复杂的形势，对标党的十九届五中全会擘画的更高水平的平安中国建设目标，应急管理领域仍存短板弱项，尤其是当前安全生产仍处于爬坡过坎期，过去长期积累的隐患问题集中暴露，新情况、新风险不断涌现，亟需通过修法进一步压实各方责任，有效防范化解重大安全风险，遏制重特大事故的发生。

总的来看，这次《安全生产法》修改决定一共42条，大约占原来条款的1/3。从指导思想看，此次修法全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是党中央、国务院关于安全生产工作的重要决策部署，坚持人民至上、生命至上，突出立法问题导向，风险管理、齐抓共管、社会共治等理念原则贯穿其中，用制度建设平衡各方利益、协调各方关系、处理各方问题，构建起维护公共安全的“四梁八柱”。

坚决守护生命安全

坚持人民至上、生命至上

劳有所安，是人类最朴素的愿望。《易林·小畜之无妄》有云：道里夷易，安全无恙。《安全生产法》从诞生之初，就秉持保障人民群众生命安全立法理念不动摇。从“安全第一”到“人民至上、生命至上”，《安全生产法》坚守安全发展的红线，字里行间流露出对生命的尊重。这次修法，从四个方面对此予以强调：

一是用最坚决的态度守护生命安全。酿成78人死亡、76人重伤的江苏响水“3·21”爆炸事故，表面上是企业安全生产主体责任未有效落实，其深层次原因在于发展理念出现偏差。为从根本上消除对安全生产造成重大影响的顽症痼疾，新修改的《安全生产法》进一步拓展安全发展理念的内涵，将“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位”写入总则，立法的价值取向进一步凝练，为统筹安全与发展的关系，不断加强安全生产工作指明了方向。

二是用最严密的责任守护生命安全。责任制是安全生产的灵魂。责任规定不明确，就无法将安全生产权利义务落到实处。本次修法，将政府监管责任提升到与企业主体责任同等重要程度，不仅在总则中明确规定“强化和落实生产经营单位的主体责任与政府监管责任”，同时将“三管三必须”、全员安全生产责任等纳入本法的调整范围，促进安全生产责任制建设在政府和企业“双落实”。

三是用坚实的基础守护生命安全。俗话说：基础不牢，地动山摇。针对当前安全基础薄弱、安全欠账太多的现状，修改后的《安全生产法》着眼于夯实基层基础，从安全投入、人才队伍、物资保障、科技支撑等不同方面予以落实。一方面，规定各级人民政府应当加强安全生产基础设施和安全生产能力建设，并将所需经费列入本级预算；另一面，要求生产经营单位加大对安全生产资金、物资、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，确保安全生产。

四是用最严厉的惩处守护生命安全。重典方能治乱，猛药才能去疴。针对近年来部分重特大事故中暴露出的生产经营单位和中介机构恶意违法甚至是“屡罚屡犯”的问题，修改后的《安全生产法》通过构建最严厉的处罚措施，为人民群众创造更加安全的环境。在扩大“双罚制”适用范围、普遍提高行政处罚数额的同时，本法不断创新法律责任形式，一方面，对于违法情节严重的安全评价机构及其直接责任人员，实施终身行业和职业禁入；另一方面，借鉴环保法等立法经验，规定“按日计罚”制度，对拒不改正违法行为的单位实施严惩，进一步织严织密安全生产法网。

贯彻风险管理理念

从源头上防范化解重大安全风险

随着风险社会的到来，安全生产的系统性风险增加，事故发生越来越具有耦合性与不确定性。应对系统性危机，需要考虑事故灾难发生的全过程，识别潜在的、减少现有的和防治新的灾害风险。习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上指出，既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。这次修法，突出从源头上化解风险、从根本上解决问题，主要体现在：

一是建立风险评估与论证机制。一些重特大事故暴露出，在项目建设初期如果把关不严、风险管控不力，会给后续的生产经营埋下重大事故隐患。为此，修改后的《安全生产法》立足于经济社会发展全局，将安全生产的关口进一步前移，要求县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控。

二是构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系。海恩法则指出：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。安全生产要迈过爬坡过坎期，必须防患于未然。实施风险评估（RiskAssessment），既是国际职业安全健康立法成功做法，也是无数次事故教训的经验总结。国务院安委办《标本兼治遏制重特大事故工作指南》明确要求，把安全风险管控挺在隐患前面、把隐患排查治理挺在事故前面。本着这一原则，修改后的《安全生产法》规定生产经营单位构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，健全风险防范化解机制，组织开展危险源辨识和评估，督查落实本单位重大危险源的安全管理措施，目的就在于筑牢安全生产的多重“防火墙”。

三是主动防范应对和化解风险挑战。防范化解重大安全风险，既要注重关口前移，又要突出问题导向。针对近年来多起事故暴露出的矿山外包施工队伍资质违规挂靠、出租、出借，动火、临时用电等危险作业安全管理不规范等传统安全问题，以及平台经济等新兴行业、领域生产经营活动所带来的增量风险不断涌现的新挑战，修改后的《安全生产法》坚持有所为、有所不为，一方面，通过规范矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目外包施工管理等安全措施，严禁非法转包、分包，进一步补齐本法的短板和漏洞；另一方面，适应公共安全治理的新需要，发挥与其他安全生产法律规范互补作用，共同应对平台经济等新兴行业、领域生产经营活动给公共安全带来的新挑战。

实行齐抓共管

明确职责，整合资源

安全生产，政府守土有责。近年来我国安全生产监管体制发生深刻变革，一些事故暴露出部门监管职能交叉、存在漏洞，没有形成系统化监管体系，尤其是危险化学品全生命周期链条长，任何一个环节监管失控都可能引发群死群伤的重大安全事故。安全生产监管涉及面广，必须以法令明职责，靠制度管长远。这次《安全生产法》的修改，将齐抓共管的要求贯穿于安全生产的全过程，震慑企业守住安全生产红线。

一是坚持职权法定，用法律手段固化改革成果。围绕贯彻落实《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（2016年12月）以及2018年应急管理体制改革的要求，一方面，通过修法对机构改革后应急管理部门承担安全生产综合监管的法定职责进行明确；另一方面，着眼于厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，将安全生产工作应当实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全写入立法，推动“三管三必须”从思想自觉转化为法定义务；同时，对新兴行业领域的安全监管职责作了原则规定，防止出现监管盲区。

二是规范权力运行，推进安全生产权责清单编制法定化。编制权力和责任清单，既是规范行政权力运行，接受社会监督的重要方式，也是厘清行政机关职责，推进法治政府建设的可靠保障。修改后的《安全生产法》要求，县级以上人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门制定安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督，其目的就在于通过修法划清有关部门的履职边界，解决权责不清、职责不明等安全监管难题。

三是进一步完善安全生产执法体系，丰富执法手段。针对实践中存在的执法不精准、质量不高等突出问题，修改后的《安全生产法》明确赋予有关部门特定领域的行政执法权，特别是对生产安全事故的行政处罚权，并规定了执法智能化、信息化建设的相关措施，进一步提升执法的效能，树立执法的权威。同时，修改后的《安全生产法》坚持软硬并举，规定有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示。总之，通过进一步完善安全生产执法体系，努力把法律制度的优势转化为社会治理的效能。

推进社会共治

鼓励激发多元主体参与

党的十九届五中全会坚持总体国家安全观，立足建设更高水平的平安中国，将安全生产与防灾减灾抗灾救灾共同纳入公共安全统筹考虑，并上升到总体国家安全观的高度。安全生产被定位为公共安全，意味着国家需要更加审慎地处理重大安全风险，同时意味着需要动用更多的资源和力量共同治理事故灾难。《安全生产法》总则规定的“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”，实际上是一种政府主导、社会协调、全面参与的社会治理机制，但由于之前缺乏操作性的条款予以支撑，该条构建的社会治理机制尚未真正落地，迟滞于社会治理的现实需要。着眼于进一步厘清政府、市场和社会的关系，动员各方力量实施共治，修改后的《安全生产法》作了以下制度创新：

一是，完善生产经营单位全员参与机制。做好安全生产工作，生产经营单位人人都是主角。鉴于此，修改后的《安全生产法》将生产经营单位全员参与，作为完善安全生产治理结构的重要突破口，一方面，规定生产经营单位建立全员安全责任制，将安全生产义务分配并落实到每一个部门、每一个岗位和每一名员工；另一方面，在继续强化工会民主管理和监督职能作用的基础上，充分发挥职工代表大会或者职工大会的作用，规定生产经营单位应当将本单位安全生产重大问题，如重大事故隐患排查治理情况及时向负有安全生产监管职责的部门和职工代表大会或者职工大会“双报告”。

二是，注入社会化新动能，畅通公民、社会组织和相关司法机关监督安全生产渠道。在现行安全生产举报制度的基础上，将实践中证明有效的公益诉讼制度及时上升为法律，明确规定因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院有权根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。

三是，充分运用市场化手段，弥补原工伤保险制度的不足，要求高危行业、领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险，通过保险浮动费率机制引导生产经营单位加强安全生产日常管理和防范工作。

四是，规范中介机构管理。安全评价技术服务是安全生产的重要支撑，是一支不可或缺的重要力量，但也存在发展不规范、评价结论失实等突出问题，近年来发生的一些重特大事故背后都有中介机构弄虚作假的身影。为此，新修改的《安全生产法》特别规定，承担安全评价、认证、检测、检验等职责机构应当建立并实施服务公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。

《安全生产法》是我国应急管理领域最重要的基础性法律之一，修改后的《安全生产法》完善了维护公共安全的顶层设计，为推进安全风险防控和治理体系建设提供了法治路径。下一步，要继续牢固树立安全发展理念，将安全生产法律制度融入公共安全治理的各个环节、融入生产经营活动的全过程以及人民群众工作活动的各个角落，从推进普法宣传、完善配套法律制度、加强检查和监督等方面保障本法的充分有效实施。