须高度重视“脱贫摘帽”后的中国贫困治理五大问题

2020年是我国决胜全面小康、决战脱贫攻坚的收官之年，那么2020年后的中国是不是就不存在贫困问题了？就不用反贫困了？答案当然是否定的。贫困是一个持久的社会问题，伴随人类始终，可以说一部人类社会史，就是一部与贫困不断斗争的历史。而且，贫困的表现形式多种多样，我们消灭了绝对贫困，还有相对贫困；消灭了物质贫困，还有精神贫困；同时，贫困更有权利贫困等深层次内涵。正如习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上所讲的：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”因此，2020年后的中国仍然会面临贫困挑战，仍需大力开展贫困治理，以巩固脱贫攻坚成果，实现人民对美好生活的向往。具体来讲，2020年后的中国反贫困有以下几个方面需要特别关注：

一是贫困的长期性和动态性问题。贫困是一个非常复杂的概念，也是一个长期的动态概念，贫困涉及物质、精神、文化、环境、制度、权利等多个层面，反贫困是一项只有起点没有终点、永远在路上的长期任务。我们现在所说的到2020年末实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，它是以2011年中央确定的农民年人均纯收入2300元作为扶贫标准的。随着经济社会的发展和共建共享理念的贯彻执行，2020年后国家必将再次提高扶贫标准，随之而来的是，旧标准下已经脱贫的人口，可能会因为新标准的实施再次成为绝对贫困人口，成为农村新的扶贫对象。即使我们通过各种努力最终消灭了绝对贫困，社会上仍将存在大量相对贫困的问题，这一点在发达国家多年的贫困治理中已经得到了验证。因此，我们应该清晰地认识到，2020年后的很长一段时间内，我国仍将处于绝对贫困与相对贫困并存的局面——只是绝对贫困的规模较小，已然不是贫困治理的重点，相对贫困将成为反贫困工作的重心。而且，绝对贫困与相对贫困并不是固定不变的，生产生活环境、劳动技能水平、科技发展应用、突发事故变化、国家大政方针等都可能使绝对贫困和相对贫困瞬间发生转变，给贫困人口和反贫困工作带来诸多不确定性，进而增加贫困治理的难度，这一点应引起相关人员的高度关注。

二是返贫风险的识别与防范问题。习近平总书记指出，“脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的”，必须高度重视面临的困难挑战。对于农村脱贫攻坚，2020年后的首要任务是想方设法巩固脱贫成果，防止脱贫人口再次返贫。因此，如何识别返贫风险，并依此建立防范机制，就成为必须关注的重大问题。对于返贫风险的识别，目前达成较多共识的有因病返贫、因教返贫、因育返贫、因灾返贫、失业返贫等，这几方面都很好理解，也的确是脱贫人口返贫的风险点。除此之外，我们应特别关注政策性返贫风险，即因为政策的突然调整或长期固化，而使贫困人口难以适应或产生依赖心理；亦或因政策之间缺乏过渡和缓冲，脱贫人口措手不及又迅速返回贫困状态，使脱贫攻坚成果付诸东流。因此，要保证扶贫政策的稳定性，在贫困与非贫困政策状态中设置一个过渡期和缓冲期，保证扶贫政策的连贯性、衔接性和总体稳定性。对于刚刚脱贫的贫困人口、贫困村、贫困县，要“扶上马再送一程”，做到全过程帮扶。识别了这些返贫风险后，就应建立相应的预警机制和应对机制，积极开展农村的反贫困工作。正如习近平总书记所讲的，“要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤。要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施”。

三是相对贫困的衡量标准问题。如前所述，2020年后的中国反贫困将主要以反相对贫困为主，满足那些被社会公认的、能体面生活的、自由和自觉的生活需要。这里涉及一个非常关键的问题，即哪些人应该被界定为相对贫困人口？相对贫困衡量的指标或标准是什么？关于这一点，发达国家以及国内一些发达地区已有各自的衡量指标和方法。但是，由于国情的不同和发展阶段的差异，发达国家相对贫困指标体系和衡量方法在我国并不完全适用，我们只能参考借鉴它们的一些成功做法，而不能完全照搬。国内情况亦如此，面对经济社会发展的不平衡现实，我们很难制定出一套全国通行的相对贫困指标体系，而只能在一定程度上参考借鉴其他地区比较成功的做法。例如，当前广东省、浙江省、江苏省已经拥有了一套行之有效的相对贫困测量办法，但全国绝大多数地方尚未启动相对贫困治理工作，遑论相对贫困标准和指标的确定。因此，面对相对贫困的治理需求，2020年后的反相对贫困，我们首先必须根据所在地的实际情况，综合考虑经济、社会、文化等因素，将经济收入、休闲娱乐、社群参与、环境优化等纳入相对贫困考察范畴，将普遍性与特殊性相结合，设计出具有差异性的相对贫困衡量指标，并依此划定出相对贫困人口，对相对贫困进行精准化、精细化治理。其后，随着经济社会的发展，城乡差距逐渐缩小，再实现相对贫困衡量标准的逐步统一，实现城乡反贫困工作的统筹推进，最终实现相对贫困治理的城乡一体化。

四是重视城市贫困问题。自2013年精准扶贫战略实施以来，我们几乎将所有的关注点和精力都放到了农村反贫困上，却降低了对城市贫困的应有重视。与精准扶贫工作完善的体制机制、充足的人员资金配置相比，近年的城市反贫困仅仅是依托低保制度和专项社会救助，按部就班地开展着扶贫工作，明显缺乏政策上的创新和新的动力机制探索。实际上我国城市贫困形势也是十分严峻的，数据显示，截至2020年2月，全国有城市低保对象513万户，城市低保人数842.1万人，这是一个非常庞大的绝对贫困群体，需引起决策者的高度重视。笔者认为，随着2020年决战脱贫攻坚的胜利收官，以及农村贫困的极大缓减，我们应该更多地关注城市贫困的问题，加大城市扶贫工作力度，实现绝对贫困治理与相对贫困治理双管齐下，既保障城市低收入者的生活所需，也为相对贫困人口提供更高水平的福祉待遇，以缓减城市的贫困状况。在治理城市贫困问题时，鉴于精准扶贫在农村取得的巨大成就，以及城市绝对贫困人口与农村贫困人口的高度相似性，我们可以探索以精准扶贫为蓝本，将精准扶贫的理念和举措借鉴运用到城市反贫困行动中，实现城市贫困的精准治理，保障城市贫困者的生活需要。

五是关注权利贫困问题。如果前四个关注点是从实践层面考量2020年后的贫困治理问题，那么权利贫困就是从理论视角探寻贫困发生的根源，为贫困治理开一剂“釜底抽薪”的良方。在治理和善治背景下，厘清并赋予贫困人口摆脱贫困的权利，将从根本上避免贫困的发生，这也是贫困治理的终极目标。关于权利贫困，印度学者阿玛蒂亚·森曾说过，不管是绝对贫困还是相对贫困，其本质都是一样的，都是由于权利的缺乏或其他条件的不足造成的。他进而提出，不同阶层的人对粮食的控制和支配能力表现为社会权利关系，而这种权利关系又决定于法律、经济、政治等因素，如果权利体制不合理或者失败则会导致贫困与饥荒，或者当一个人的市场交换权利减弱或被剥夺时，即发生贫困。可见，权利贫困是一切贫困的根源。一个人如果参与生产活动的权利被剥夺，在很多领域被社会所排斥，他就无法获得发展，只能依靠自身微薄的力量维持基本生存，谈不上更大空间的拓展和奋进，久而久之，自然就会与权利充足者拉开了差距，陷入贫困，无法自拔。当前我国无论是城乡之间，还是城市内部或农村内部，贫富差距的产生、贫穷者之所以贫穷的原因，与其参与社会活动的权利或被制度保护的权利不足和不均等有直接关系。养老、医疗、就业、教育、土地等领域权利的不均等，是导致贫困的重要因素，我们必须高度关注弱势群体的权利保护和权利彰显问题，为其创造公平的参与机会和竞争环境，将自身努力与社会保护相结合，使贫困者彻底摆脱贫困状态。