深入理解与贯彻我国冰雪运动发展的“指南针”

——"两个冰雪规划"的解读

朱志强 哈尔滨体育学院校长，博士，教授，博士生导师

2016年11月2日，四部委：国家体育总局、国家发展改革委、教育部、国家旅游局联合下发《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》；七部委：国家体育总局、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、国家旅游局联合下发《全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）》，可见从国家层面，冰雪运动发展得到了前所未有的高度重视，"两个冰雪规划"的制定将成为我国冰雪运动发展的"指南针"，将推进我国冰雪运动发展进入新历程。

一、"两个冰雪规划"制定背景解读

"两个冰雪规划"的制定首先是为完成2014年10月20日"46号文件"（《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》）中的重点任务："以冰雪运动等特色项目为突破口，促进健身休闲项目的普及和提高"而形成，是我国体育产业全面发展推进社会经济进入新历程的重要实施与操作性规划。另一方面，"两个冰雪规划"的制定还是为了解决目前我国冰雪运动及冰雪产业发展所面临的突出问题。事实上，冬奥背景下，冰雪产业作用虽然呈现，但冰雪运动普及和冰雪产业发展中存在的问题也凸显，其中冰雪运动人口及场地限制最突出，因此通过"两个冰雪规划"可以有效形成解决问题的操作依据。并且，"两个冰雪规划"将与其他规划形成联动。2016年10月25日国务院印发的《"健康中国2030"规划纲要》，2016年10月28日国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》，两政策中明确提出："将冰雪运动作为具有消费引领特征的时尚休闲运动项目重点培育"；明确"冰雪运动发展要以大众滑雪、滑冰、冰球等为重点，深入实施冰雪运动‘南展西扩’的战略"。因此聚焦冰雪运动的现实发展，需要"两个冰雪规划"与其相配合与联动。

由此可见，"两个冰雪规划"是我国从国家层面，首次针对冰雪运动及产业发展形成的指导性文件，其核心目标是希望通过政策规划引导冰雪运动发展，形成公共资源的合理配置，引导社会资本参与，为冰雪运动发展打牢基础，形成"3亿人参与冰雪运动"的重要保障，最终推进我国冰雪产业的繁荣发展。

二、"两个冰雪规划"的核心思想解读

"两个冰雪规划"的核心思想聚焦为：群众引领冰雪运动发展，在回归冰雪运动发展本质的基础上，突出产业的内在作用。冰雪运动发展本质是人的参与，结合冰雪运动的休闲特征，从产业层面形成导向，调动社会对冰雪产业的认知、参与与推动至关重要。因此回归冰雪运动本质，聚焦产业指引，从人及参与条件上形成保障是两规划的核心。其中《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》突出用十年时间培育我国的冰雪运动人口；而结合2022年冬奥会的筹建，《全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）》将用7年时间形成冰雪运动发展的另一关键性保障。概括而言，"两个冰雪规划"的制定，将进一步有效满足百姓日益增长的多元化、多层次冰雪运动参与与消费需求，是从宏观管理层面，在明确自身引导与服务职能的基础上，强化冰雪运动发展的社会驱动与市场驱动的全新举措。

三、"两个冰雪规划"的要点内容解读

（一）《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》的要点解读

《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》聚焦未来十年，包括发展基础、总体要求、主要任务，保障措施四部分。其中，发展基础明确了我国冰雪运动发展已经形成了一定根基，并且机遇难得，冰雪产业需求旺盛。但同时冰雪运动面临问题也清晰，因此需从冰雪运动发展的根本目标——"提高人民健康水平"出发，形成有效的发展方式，即充分发挥市场作用，激发社会参与动力，丰富产品和服务供给。可见我国冰雪运动发展已经进入了新阶段，迫切需要规划性文件形成后续发展的方向性指引。

1、"总体要求"指向性清晰，战略性导向彰显

该规划的基本原则设计上突出了重点人群："青少年"，从人群上为我国冰雪运动发展明确了"主角"，为冰雪运动的后备力量提升形成了保障，同时也阐明了通过核心人群调动相关人群积极参与冰雪运动的总体布局；发展方式中规划对市场主导给予了充分的重视，尤其对市场与政府的分工清晰，其中市场层面突出"供给侧结构性改革"；政府层面则以"政策供给，公共服务供给及社会氛围营造"为原则，突出了规划对社会支撑的重视。"全力发展与融合"是未来冰雪运动发展的重点，而"宜冰则冰、宜雪则雪，室内外结合发展"则充分体现了规划对我国冰雪运动发展的"全方位、全角度"的指向性设计。

规划的发展目标中突出了数字化，规划强调：到2025年，直接参加冰雪运动的人数超过5000万，并"带动3亿人参与冰雪运动"。可见该目标的设定将直接为实现"3亿人参与冰雪运动"形成最有效的支撑与保障。对于冰雪运动竞技水平，规划提出"力争在2022年冬奥会上综合实力跻身世界先进行列"；而冰雪产业总规模"到2020年达到6000亿元，到2025年达到10000亿元"。无疑，发展目标的数字化将对冰雪运动发展形成巨大的激励作用，将激发冰雪运动的内在需求，形成我国冰雪产业发展的后发优势。另外，规划的发展导向清晰，区域布局明确：其中，战略性提出"以京津冀为引领，以东北三省提升发展为基础，形成东北、西北和华北三区协同，多点扩充发展"的战略格局。"可见，区域冰雪运动发展的布局是规划成为"指南针"的关键性表现，关系到我国冰雪运动整体发展的统筹与协调。另外，冰雪健身休闲业及冰雪旅游业被设定为各区域发展的重点，足见二者在冰雪运动发展中的重要地位；而在此基础上，京津冀侧重高水平竞技表演，东北侧重竞赛表演及用品制造，华北则突出冰雪健身培训发展。由此，该规划整体布局不但突出了差异性，还注重结合各区域已有优势，关注了冰雪运动发展的内在条件及激发重点。

2、"主要任务"务实，布局"点面结合"

该规划的主要任务聚焦了群众冰雪运动发展、冰雪运动竞技发展、冰雪产业发展，冰雪场地设施及相关机制体制改革。其中，"大力普及冰雪运动"中：明确了各级教育、体育部门的责任与相应任务，突出了真正意义的"冰雪进校园"，同时提出：政府购买冰雪服务的职能方式，支持学校与社会培训机构合作开展冰雪运动教学活动。可见，规划整体上将形成以政府部门为引领，有效推行冰雪运动普及的服务方式。事实上，目前我国"冰雪进校园"的开展并不理想，即使是在具有地域优势的北方也存在较多问题。以黑龙江省为例，目前冬季的中小学体育冰上课持续时间非常短，质量难以保证，并且安全意识偏激。即使是在黑龙江省中考中增加了冰雪体育项目的政策推动，但由于项目组成、考核标准及测评体系仍然存在严重缺陷，不但致使中考冰雪体育科目考试敷衍了事，甚至还强化了青少年对冰雪体育项目的不屑一顾。因此，在我国现实冰雪运动发展的实践中，迫切需要这样的"指向性"规划形成任务布局，即在关注大方向"面"的同时也能形成具体"点"的重视。

"提高冰雪运动竞技水平"的任务中：规划强调了优化冰雪运动竞技项目布局，形成以各级各类体校、体育学院和专业队为主，以大中小学校和社会培训机构为辅的冰雪运动后备人才培养体系。我国冰雪运动发展面临后备人才严重不足的事实，规划的制定将从"人才培养体系"上形成明确的方向，相应如何培养人才？人才来自哪里来？等问题都将找到其解决依据。事实上，我国冰雪运动发展尤其需求形成部门间的有效联动，特别是在地方政府部门之间能形成积极协调与配合，突出表现为体育局、旅游局、教育局等部门之间的联动。但某种程度上，现有地方政府部门的职能行使仍以部门利益为根本，往往各自为政。例如教育部门对青少年的冰雪运动支持过于表面化，与体育等部门缺乏合作与沟通，常出现不注重实际效果的盲目资金投入，造成公共投入的极大浪费；而旅游部门又过于重视单纯的旅游开发，忽略与体育部门合作，在冰雪旅游监管及相关规范制定等职能中关键性作用缺失。因此该规划的"任务分工"将充分发挥"指南针"的作用，解决以上限制，不但能够促进"百万青少年上冰雪"等活动呈现真正效果，更能够调动起全民参与冰雪运动的积极性。

对于促进冰雪产业发展，该规划首先阐明了"冰雪健身休闲产业"的业态，包括：冰雪运动健身、场馆服务、培训教育、体育旅游等，由此对冰雪休闲产业形态的具体判断将为今后冰雪产业的结构效应提升提供支撑。其次，规划明确了"冰雪运动对冰雪旅游业发展的推进，对冰雪产业与相关产业深度融合的推动；通过办赛主体多元化积极培育冰雪竞赛表演业"。具体而言，该任务的提出将进一步提升冰雪运动与相关产业的融合发展趋势，将为我国冰雪运动及产业发展形成更广泛的社会及行业性支撑。此外，规划还提及"需要搭建产需对接平台，扶持自主品牌企业发展，以全面振兴东北地区老工业基地发展为契机，做大做强东北地区的冰雪装备制造业"的任务。实际上，目前我国冰雪产业结构并不完善，其中冰雪器材装备制造业缺乏政府的引导和规划，尤其是地方政府对民营冰雪体育用品制造企业的支持中，相应扶持与引导缺失，政策性资金侧重于体制内流动，形成了行政部门更愿意投入到直管机构的偏好，取代了投放给真正参与市场竞争的冰雪民营主体。由此，规划的制定无疑将从本质上推动各级政府对冰雪用品及装备制造业的重视，也将形成民营资本对冰雪用品及装备市场开发的动力。

此外，在"深化体制机制改革"的任务中，规划给予了冰雪体育组织一定的重视，并鼓励多元方式投入职业体育，引导社会资本参与组建冰雪职业俱乐部和专业冰雪运动团队。目前，现行冰雪社会组织建设中，尤其是地方相关政府部门仍然存在倾向体制内管理的意识错误，希望直接对各冰雪协会进行领导，而对于纯民间俱乐部则不重视，从而忽视对其支持和帮助，甚至让民营机构"苦苦挣扎"，仅凭借其对冰雪运动项目的热爱维持着基本运营。而此次规划把"深化体制机制改革"与"冰雪社会体育组织"的建立与培育有机结合在一起，无疑将充分引导与激发社会组织在冰雪运动发展中的突出作用。

3、"保障措施"设计详尽，可行性强

保障方面该规划从投入机制、政策、用地、标准和统计、人才培养、文化宣传七个方面进行了设计。其中，投入机制"鼓励社会力量的和政府购买的新形式积极参与"。现实中，冰雪产业发展的资金投入与收效存在明显差异，目前北京上海普遍采用的政府购买体育公共服务的方式在其他省市进行较困难，甚至在个别地区却举步维艰。究其原因，相关行政部门习惯沿用几十年前开展冰雪运动的做法，忽略现实效果及学生对冰雪运动的感受和体验。例如，个别相关行政部门不了解政府购买服务，就从思想上排斥，甚至害怕恐惧政府购买，但政府购买相关服务在冰雪产业发展中及冰雪运动发展中的重要作用及现实效果已经在很多城市呈现。此外，在支持政策上，规划提出"结合已有政策，鼓励多样化保险的推出"；用地保障上，强调"科学性、合理性、环保性及灵活性"的需求设计；标准和统计中突出"冰雪运动标准化建设"的具体内容；人才培养则明确要"发挥、政府、高校、职业院校及协会等社团协会的力量全面进行"；文化宣传"鼓励对冰雪体育文化的宣传，对冰雪运动习惯和消费观念的引导"；组织实施中强调了"贯彻落实的承担部门，协助要求及后续监督检查"等。由此可见，规划的保障设计结合了具体任务，落实到实处，尤其强调标准化、科学化及协作与宣传的结合。整体上该规划在我国冰雪运动发展的关键问题上形成了解决的"指南针"，并突出了对冰雪运动"点面结合"的发展指引，从现实操作层面具有较强的可行性。

（二）《全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）》的要点解读

《全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）》的时间节点为2022年，即我国冬奥会举办时，因此该规划是我国冬奥会顺利筹办的重要组成。规划的制定涉及了对我国当前冰雪场地设施的判断，明确了加快规划建设冰雪场地设施的重要作用，是对《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》的支撑，是对"3亿人参与冰雪运动"的有效保障。

1、"总体要求"密切支撑冰雪运动发展，服务与统筹宗旨突出

总体要求中，该规划强调了"调动全社会力量共同参与"的重要性，并明确"普及推广、服务群众；政府引导、多方参与；统筹推进、创新发展"的基本原则。可见，规划突出了"服务"、"社会参与"、"统筹"及"创新"的指向，是我国冰雪场地设施建设中难得的"指南针"。此外，该规划的建设目标明确，数据清晰，其中到2022年，全国滑冰馆数量不少于650座，新建不少于500座；滑雪场数量达到800座、雪道面积达到10000万平方米、雪道长度达到3500千米，新建滑雪场不少于240座、雪道面积不少于7000万平方米、雪道长度不少于2500千米。由此，从规划的目标设定与现有情况对比上能够明确冰场数量增加约为现有的2倍，雪场增量约为目前数量的一半，如果从时间及现有场地的增速上判断，目标设定不但有激励作用，还留有余地，可实现性明确。

2、"主要任务"的区域及层次性指向清晰

该规划的主要任务涉及："统筹规划建设、加快滑冰场地建设、推动滑雪场地建设及鼓励冰雪乐园建设"，整体思路清晰，对场地类别的划分也非常明确。具体任务中，统筹规划强调了布局的重要性，按照《冰雪运动发展规划（2016-2025年）》中"引领带动、三区协同、多点扩充"的战略进行了相应设计；同时在统筹及科学规划的基础上，还强调了对"配套服务设施建设"的重视。例如，对滑冰场地建设，规划提出"鼓励城区常住人口超过50万的城市根据自身情况建设公共滑冰馆"，并明确了具体规模，强调了"推广室外天然滑冰场和建设可拆装滑冰场"的操作方向。可见，该规划给予了滑冰场地建设的全面重视，相应实施与操作方向清晰；对于滑雪场地建设，规划则提出"因地制宜，鼓励和支持建设雪道面积达到中型雪场"的任务，足见在规划中对现有滑雪场配套服务设施完善的引导，体现了对滑雪场地"服务水平提升"的重视。而对于冰雪乐园建设的具体任务，规划明确应鼓励"仿真冰雪和模拟设施"的市场应用，无疑这将成为今后我国冰雪乐园多区域创新发展的关键导向。

3、"保障措施"突出组织领导与联合，科学规划全面布局

该规划的保障措施从组织领导、投入机制、土地政策、优惠政策及安全监督五个方面进行了具体设计。在组织领导上，强调多部门牵头，协调配合，强调科学规划合理布局，并明确了从组织领导层面需要承担的责任；投入机制上，突出统筹方向，并提出多种方式拓宽资金利用渠道，吸引社会资本的支持，全面保障冰雪场地设施的建设。土地政策中具体规划较全面，涉及到不同类型的场地与设施，操作的依据性较强。优惠政策主要按现行标准，并确保冰雪运动场地相关费用不高于一般工业标准；此外《规划》还明确了安全监管在冰雪场地设施建设中的重要性，强调了对冰雪运动保险开发的具体方向。

综上，《全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）》的要点清晰，形成了筹办2022年冬奥会期间我国冰雪场地设施规划的"指南针"，弥补了我国冰雪运动发展在场地设施上规划缺失的空白，为全民冬季运动推广与普及提供了最基本的条件保障。

四、"两个冰雪规划"的后续推进与落地解读

第一，地方政府对"两个冰雪规划"的有效吸纳是切入点，让"指南针"在冰场雪地上起作用是关键。各部委联合下发的"两个冰雪规划"不但及时，而且指向作用强，但各地方政府相关部门的有效吸纳往往滞后，如何缩短滞后时间，如何推进"两个冰雪规划"的落地将是"指南针"起作用的关键。因此，从地方政府的关键点切入，不但可以有效实施与贯彻"两个冰雪规划"，还能保障其在冰雪运动发展中发挥相应作用。具体而言，地方政府对"两个冰雪规划"需要给予高度重视，并从专业角度学习与应用，科学化、专业性理解"两个冰雪规划"，有效吸纳其方向指引，明确重点任务，推动大"指南针"孵化"小指南针"，以最终实现"两个冰雪规划"的有效落地。

第二，推进中须强化相关部门的责任与任务，以有效解决协同推进的难题。推进"两个冰雪规划"的落地不是单一部门能够解决的问题，虽然中央层面多部委联合作用已经呈现，但落实到地方层面，不同部门的联合却是难题。因此强化相关部门的责任与任务就成为重中之重。强化中对"两个冰雪规划"的贯彻需要监督与指导，专业化的理解，与典型地区进行经验交流都非常重要。概括而言，保障"两个冰雪规划"的落地质量必须与部门的职责紧密相连，而如何形成联动性推进策略也是"两个冰雪规划"落地需要思考的问题。现实中，"部门意识"及"各扫门前雪"的思想对"两个冰雪规划"落地将形成突出限制，因此必须重视对冰雪运动"协同推进"的开展与监督。

第三，冰雪运动发展不但要赢在规划上，更要赢在理念传播中，用"规划"推动大众的冰雪理念变迁。我国冰雪运动发展历程短，存在问题及面对挑战不容忽视，但不可否认，大众的共同努力是推进冰雪运动发展的最有效途径。因此在"两个冰雪规划"的后续落地中，必须充分发挥全民的重要作用，而"理念变迁"将是其作用发挥的有效保障。只有"赢在理念上"，使全民对冰雪运动形成重视，给予关注，产生兴趣，养成习惯才能"从下至上"形成全面配合，才能激发地方政府部门有效使用"指南针"的动力。从时间上，"两个冰雪规划"的作用将集中在7至10年，因此赢在冰雪运动的理念传播上，是保障"两个冰雪规划"尽快落地并持续产生作用的关键。

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